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“新時代”民生類國有企業的使命與價值

“新時代”民生類國有企業的使命與價值
民生類國有企業大多處在充分競爭的市場,圍繞消費品生產、醫藥健康、住宅開發、公用事業等與大眾生活息息相關的領域提供產品和服務。他們為社會創造財富、為國家貢獻稅收、為社會提供就業,取得的成就有目共睹。進入新時代,民生類國有企業在改善民生、保障供給安全、實現國家戰略、推動轉型創新、參與全球競爭等方面仍具有重要價值。
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面向新時代,民生類國有企業要想更好發揮這些作用,應該遵循合理布局、競爭中性和有效監管三大原則,并繼續深化改革,實現公平競爭、自主經營、優勝劣汰,落實約束激勵機制,才能與其他市場經濟主體一道,攜手共創美好生活,邁向世界一流企業。
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新時代民生類國企的歷史使命
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民生類國有企業的產品和服務,與民生關系密切,對于鞏固黨的執政基礎,引導非公所有制經濟發展,保障民生供給安全,實現國家戰略目標,具有重要意義。在新時代,民生類國有企業的高質量發展不僅可以更好地“促進國有資產保值增值,推動國有資本做強、做優、做大”、“培育具有全球競爭力的世界一流企業”,而且能夠充分發揮國有企業在國民經濟尤其是民生領域中的積極作用,為解決“新時代”下“不平衡不充分”的矛盾做出新的貢獻。
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第一,民生類國有企業是鞏固執政基礎的重要保障。習近平總書記多次指出,國有企業是我們黨的執政基礎,在我國社會主義國家政權的經濟基礎中起支柱作用,是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量。當前,我國社會主義事業的主要矛盾轉化為了“不平衡、不充分”的矛盾,迫切需要各類企業為廣大人民群眾提供高質量的民生產品和服務。民生類的國有企業,通過維護消費者合法權益、引導產業發展、促進良性競爭、平抑市場價格、豐富市場供給、確保產品和服務質量、示范引領社會責任等方式,有利于確保國民經濟持續、快速、健康發展,有利于充分發揮廣大人民群眾積極性主動性創造性,有利于促進全社會勞動關系的和諧,有利于真正實現我們黨一直堅持的發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的初心理念。
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第二,民生類國有企業是解決時代矛盾的有力抓手。在新時代,民生類國有企業對于人民的物質文化生活產品提供、安全、環境等方面的保障具有重大作用?!靶聲r代”的民生類國有企業是解決“不平衡、不充分”的突擊隊,承擔著解決新時代主要矛盾的使命。
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第三,民生類國有企業是實現國有資產保值增值的主要途徑?,F階段,在民生類國有企業,對于提供國家資金積累、推動地方經濟建設等方面仍發揮著不可或缺的作用。民生類國有企業往往處在競爭性領域,以提高微觀效益為中心開展生產經營活動,接受市場競爭的優勝劣汰檢驗,真正從微觀效益的改善來促進經濟社會發展,而微觀效益的改善,是國有資產保值增值的源泉。
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第四,民生類國有企業是融入全球經濟的有效手段。習近平總書記提出的“一帶一路”倡議,得到了越來越多的國家的響應,為世界經濟增長提供了新動能和中國方案。但也必須看到,我國在融入全球經濟的過程中,并非一帆風順。從國際經驗來看,民生領域產品與民眾的日常生活息息相關,這類企業率先走出去,在當地阻力小,容易贏得消費者口碑和信任,贏得市場后再考慮基建能源類企業跟進,符合國際資本海外投資的規律,對于規避投資風險、減少政治摩擦、獲得國際認同等都具有重要意義。
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新時代民生類國企發展的幾項原則
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發揮好民生類國有企業在新時代中的價值,不是一味地強調國有企業進入民生領域,而是應該遵循“有所為、有所不為”的原則。政府對民生類國有企業應本著對各種所有制經濟主體平等保護、公平競爭的原則,對在該領域發展的國有企業要加強產業監管、國資監管,使之符合國家產業發展方向和國有企業保值增值要求。
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第一,合理布局。一段時間里,國有經濟的戰線過長,數量太多,導致整體的活力不強、需要依賴財政補貼等問題。為此,九十年代國企改革采取了“抓大放小”和國有企業退出一般競爭性領域尤其是民生領域的做法,但不能將此簡單地理解為國有企業必須“在一般競爭性領域全面退出”;也不能以防止國有資產流失之名而要求國企一律不退,容忍效率低下、長期虧損的企業存在。國有資本民生領域布局應本著國家有要求、市場有需要、自身有能力的原則有所為有所不為。凡符合中央提出的“五大發展理念”要求、有助于增加有效供給、滿足優質產品和服務需求、落實國家區域發展、增強我國在民生領域國際競爭力的投資就應該積極布局。在這個過程中,還要與自身的能力水平相匹配,防止因能力不足導致的投資損失。
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第二,競爭中性。正確看待國有企業進入和退出民生領域,還應遵循公平競爭的原則。改革開放以來,對于國有企業的爭議表面上來自于其效率高低,但根源于市場的公平競爭。國有企業競爭中性的要求,就是要在堅持兩個“毫不動搖”的基礎上,完善對各類經濟主體平等保護,既要防止對國有企業實行特別保護,也不能針對國企采取歧視性政策,確保各類主體在從事經濟活動時依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭,同等受到法律保護。多年來圍繞國企改革、市場化經濟體系建設制定的一系列法律法規、政策文件,已基本解決了開展公平競爭、平等保護所需要的條件,例如政企分開、政資分開、反不正當競爭、反壟斷、信息公開披露、落實企業自主權、國企退出路徑、公共采購中的招投標等,下一步是將這些要求完善并有效落實,形成適用于國內外市場的、統一的中國企業公平競爭規范。只要在充分的市場競爭之中、在平等的競爭環境之下,民生領域存在的國有企業如果發展得很好,這類企業就不應該被強制要求退出,而是應該按照市場化要求,進退由企業自身的業績決定,實現優勝劣汰、有序進退、平等參與、公平競爭。
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第三,監管有效。民生領域發展的國有企業承擔著改善民生、提供積累、創新發展、參與全球競爭的使命,面對激烈的市場競爭,如果監管無序、過嚴或過寬都容易束縛企業手腳,抑制企業活力。為此,要注意避免利用行政化手段直接干預企業經營行為,按照競爭中性的原則調整行業監管、出資人監管方式,使國企可以與民企外資在相同產業政策、法律框架下開展競爭。行業監管方面,政府行業主管部門制定的產業政策要普遍適用于各類市場經濟主體,使之遵循國家產業發展方向和監管要求,不能針對某類主體采取特別保護或專門限制,要努力維護自由開放的市場環境、公平競爭的營商環境和保護產權的法制環境。出資人監管方面,國有資產出資人監管機構或其授權機構對所監管的企業應與《公司法》中的股東權責相匹配,避免一刀切、行政干預、越權管理。
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民生類國企的改革方向
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民生類國有企業的改革方向,是建立真正的市場競爭機制,成為自負盈虧、自主經營、自立發展的市場主體,以資源配置的微觀效益接受市場競爭中優勝劣汰的檢驗。這一方向涉及國有企業功能定位、管理體制、治理結構、經營方式、激勵機制等一系列問題,需要從企業內外全面布局。
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第一,公平競爭的市場參與。在國民經濟各行各業中劃出民生類領域,能夠為市場機制在資源配置中發揮基礎作用提供更為明確的空間。這個領域中應該切實體現平等競爭的市場原則,使各競爭主體具有同樣的市場機會、資源渠道和政策條件,只能通過自身的經營管理能力和創新發展能力提高資源配置效率、獲得市場競爭優勢,接受優勝劣汰檢驗,排除其他任何利益獲取通道。目前對于國有企業的非議中,最有代表性的就是國有企業由于其特殊的政治地位,擁有經濟上的特殊權利,在經營項目、資金來源、人員待遇上具有得天獨厚的條件。為此,在公平競爭方面,就應該放下一切特殊性,擺脫非市場干預,真正以更好滿足市場需求為唯一的根本責任,與其他企業一樣接受市場競爭的考驗,不僅進得來,而且活下去;如果活不下去,還要能夠死得掉。與此相應,也要擺脫來自非市場競爭的其他干預,包括社會責任的過度承擔,真正以更好滿足市場需求為唯一的根本責任。
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第二,自主經營的法人地位。國有企業作為市場競爭主體,以經營決策權為關鍵,必須解決所有者與經營者的關系問題,建立規范有效的法人治理結構。國有企業長期以來不管在決策內容還是決策體制上,受到政府部門的嚴重制約,缺乏自主權。國資委的建立,一個重要目的是以所有者身份對國有企業進行監督管理,代替政府對于企業的直接干預,在國家層面構建所有者與經營者的關系。這一重大改革取得了顯著成績,但還遠遠不夠,特別是如何處理國資委與國有企業的關系,面臨很多復雜的問題,例如國有企業保值增值的方式、經營決策的責權、績效考核的內容、人員激勵的辦法等。國有企業在民生類領域生存發展,必須解決經營管理自主權問題。為此需要參照一般企業的權力配置模式,通過公司制改革建立健全企業法人治理結構,把經營自主權真正落實到面向市場的企業家手中。由于國有企業特別是大型國有企業的復雜性,這一任務的難度很大,必須在經營內容上處理好資本監管、資產經營、實業開發之間的關系,在管理路徑上處理好國資委、集團公司、基層企業之間的關系,在領導體制上處理好黨委、政府、企業之間的關系,切實解決決策權、運營權、人事權、分配權、發展權等一系列問題。
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第三,優勝劣汰的責任承擔。賦予國有企業經營自主權與落實企業法人責任是一件事的兩個方面。如果沒有明確的責任追究機制,不僅難以保證經營自主權的有效使用,還可能滋長機會主義和腐敗行為。對于國有企業的責任追究辦法,要在充分利用市場篩選機制的基礎上,從法人組織責任與具體行為人責任兩個角度入手,采取有針對性的措施。就法人責任而言,最重要的就是從財政、稅收、銀行等各個方面明確,以盈利為目標的民生類國有企業與其他企業包括民營企業一樣,沒有減免稅和貸款還債的特權,更沒有虧損時得到補貼的機會,接受硬預算約束;如果經營不善、無法生存,就破產倒閉承擔相應后果,包括領導人承擔決策失誤的直接責任,一般員工承擔失業轉崗的客觀后果。
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第四,約束激勵的匹配機制。責任與權利的落實,最終要靠約束激勵的匹配,其中激勵機制具有更為根本的地位。在充滿風險與不確定性的市場競爭中,只有既有能力又有動力的企業家,才能帶領員工把企業經營管理好。企業家的激勵來自風險報酬,即通過識別和利用市場機會獲得的收益?!罢蟛环帧钡那闆r使國有企業經營管理者既無法發揮企業家才能,也無法獲得企業家回報。與此相應,國有企業一般員工的待遇也難以與企業效益掛鉤。民生領域的國有企業必須解決這一問題,使企業效益、員工貢獻、工作報酬結合起來,通過勞動、人事、工資制度改革的深化,建立約束激勵真正匹配的機制,完善容錯機制,調動在激烈市場競爭中打拼的民生類國有企業干部職工的積極性和創造性,增強企業活力。在此過程中,規范經營管理者年薪制,推進員工持股試點,深化干部人事考核任免制度的改革,具有關鍵意義。??
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民生類國企發揮價值的必要條件
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民生類國有企業的這些價值,并不是自動發揮的,在“新時代”下,如果要充分發揮民生類國有企業的價值,還需要廣大社會為其創造發揮價值的必要條件。
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第一,理念條件:不以企業身份劃線,注重企業價值實現。對于國有企業是否退出民生領域這一關鍵命題,應該放置到民生類國有企業是否有利于解決“不平衡、不充分”的時代矛盾這一背景之下進行理解。只要國有企業在充分的市場競爭之中、在平等的競爭關系之下,在民生領域能夠做強、做優、做大,就不應該強制要求國有企業退出。而是應該按照市場化要求,實現優勝劣汰、有序進退。甚至在某些條件下和某些領域,還應當鼓勵國有企業進入。如在國民經濟的某些支柱產業中,優勢國有企業的進入和投資,能夠更好地吸引民營和外資企業的跟進,有利于形成完整的產業鏈條。由國有企業協調產業發展和結構調整,也有利于避免市場的無序競爭和重復建設。在一些建設周期長、投資風險大、利潤較低的行業,難以吸引民營資本和外資投入,民生類國有企業的進入可以更好地實現經濟與社會協調發展,有效滿足和改善民生。
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第二,身份條件:真正確立民生類國有企業的市場主體地位。民生類國有企業市場主體地位的確立,首要任務是對企業主體簡政放權,遵循市場規律和企業發展規律來運行和管理。目前國有企業管理方式的路徑依賴效應仍較為嚴重,即在某些方面延續著行政化的管治模式,表現為存在多頭管理、職責不清的問題。國資監管機構仍存在管的過多過細、審批事項和程序繁雜等問題,加重了企業的制度交易成本。對此,國資監管機構需要從管企業加快向管資本轉變,科學界定出資人監管邊界,分別建立監管權力清單和責任清單。相關部門要進一步減少行政審批,切實改變管事多、辦事難的狀況,有效降低企業負擔,為企業健康穩定發展提供良好的制度保障。讓國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。
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第三,環境條件:構建公平競爭的市場環境。任何企業主體都“嵌入”于特定的結構環境之中,民生類國有企業的價值目標實現自然也脫離不了現實的制度條件和市場環境。國有企業改革,不僅在于效率的提升和自身做強、做優、做大,從長遠發展而言,公平競爭的市場環境構建是包括國有企業在內所有企業發展必不可少的外部條件。只有立足市場競爭才能真正具有活力。也就是說,國有企業改革必須建基于構建并維護自由開放的市場環境、公平競爭的營商環境和保護產權的法制環境。
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